В мэрии Новосибирска обсудили вопросы установления приаэродромных территорий

В мэрии Новосибирска обсудили вопросы установления приаэродромных территорий

10 ноября в мэрии Новосибирска состоялось заседание Союза строителей Новосибирской области по проблемам, которые возникают в связи с установлением приаэродромных территорий (ПАТ) в соответствии с 135-ФЗ от 01.07.2017 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка установления и использования приаэродромной территории и санитарно-защитной зоны».

В заседании приняли участие заместитель мэра Новосибирска – начальник Департамента строительства и архитектуры мэрии Новосибирска Алексей Кондратьев, начальник управления архитектуры и градостроительства Министерства строительства Новосибирской области Дмитрий Тимонов, начальник Управления Архитектурно-строительной инспекции мэрии Новосибирска Евгений Улитко, руководитель Совета Ассоциации строительных организаций Новосибирской области (АСОНО), президент Союза строителей Новосибирской области Максим Федорченко. Провел событие исполнительный директор Союза строителей Новосибирской области Виктор Мокровицкий.

Виктор Мокровицкий, открывая заседание, кратко остановился на результатах исполнения поручений круглого стола по комплексному развитию территорий, организованного Союзом строителей НСО и проведенного 21 сентября 2021 года под руководством вице-мэра Новосибирска Алексея Кондратьева. Поручений было 19, из них за истекшие полтора месяца удалось выполнить 10. «Для первого раза неплохо», - заключил Виктор Мокровицкий, пообещав в дальнейшем ужесточить контроль выполнения всех задач, формируемых по итогам официальных мероприятий Союза строителей Новосибирской области.

«Мы будем стремиться всегда работать на конечный результат, добиваясь реальной, практической поддержки строителей», - подчеркнул Виктор Мокровицкий. В заключение он ознакомил собравшихся с планом работы Союза строителей, отметив, что мероприятия Союза (совещания, круглые столы и пр.), посвященные отдельным актуальным проблемам строительной отрасли, решено проводить ежемесячно.

Ведущий юрист Ассоциации строительных организаций Новосибирской области Мария Митяшина в своем выступлении обозначила общие аспекты правового регулирования строительства на приаэродромных территориях и возникающие при этом проблемы.

Совещание 10.11.jpg
Мария Митяшина, Максим Федорченко, Виктор Мокровицкий, Алексей Кондратьев,
Дмитрий Тимонов, Ирина Головкина, Денис Воронов (ВКС)

Она напомнила, что первая редакция проекта закона 135-ФЗ появилась еще в 2014 году, и была ориентирована на регулирование строительства в границах ПАТ исключительно гражданских аэродромов. «Аэродромы экспериментальной и государственной авиации под действие этого закона подводить тогда не предполагалось», - уточнила Мария Митяшина. Однако впоследствии действие закона решили распространить на эти аэродромы, что усложнило ситуацию.

Новый закон определил приаэродромные территории в составе 7 подзон, для каждой из которых установлены свои ограничения при осуществлении строительства. Пока что, по факту, в большинстве субъектов РФ приаэродромные территории по этим новым правилам так и не установлены.

Поэтому при планировании строительства застройщикам сегодня по-прежнему следует ориентироваться на переходные положения 135-ФЗ. В соответствии с этими положениями, для аэродромов экспериментальной авиации согласование (строительства) осуществляет организация, которая эксплуатирует аэродром, для госавиации – организация, в ведении которой находится аэродром, для аэродромов гражданской авиации – Росавиация. При этом в каждом из трех случаев базовым условием, без которого согласование не получить, является наличие положительного заключения Роспотребнадзора. Указанные согласования необходимы, когда планируется строительство в пределах ПАТ, внесенной в Государственный кадастр недвижимости (ГКН) до 1 января 2016 года. Если в ГКН сведения о территории отсутствуют, но строительство планируется в границах полос воздушных подходов аэродромов или в границах санитарно-защитных зон, указанных в картах-схемах, размещаемых ныне на официальных сайтах уполномоченных органов - согласование тоже необходимо.

«Проблемы при согласовании строительства возникают, прежде всего, когда вопрос касается аэродромов государственной (преимущественно военной) авиации, и похоже, эти проблемы при подготовке 135-ФЗ вообще не учитывались», - отметила Мария Митяшина. Причина в том, что практически вся ключевая информация, необходимая для регламентирования строительства в ПАТ военных аэродромов, от установления границ полос воздушных подходов до ограничений по высоте возможных объектов, от интенсивности полетов до летных характеристик воздушных судов - является государственной тайной. В дополнение к этому, получить положительное заключение Роспотребнадзора по ПАТ госавиации также практически невозможно, поскольку Роспотребнадзор также попадает в «ловушку военной тайны». Исходной информации по ПАТ военных аэродромов не хватает, для подготовки заключения Роспотребнадзору нужно провести замеры уровня шума, загрязненности атмосферы и т. п., но из-за режима секретности сделать этого нельзя – возникает замкнутый круг, выход из которого только один: отказ в согласовании строительства.

По окончании переходного периода, с полным вступлением в действие 135-ФЗ потребность в описанных выше согласованиях отпадет, но организовывать строительство в ПАТ, к сожалению, не станет легче. Мария Митяшина подробно описала правовые режимы всех семи подзон ПАТ, из чего стало понятно: юридических пробелов, нестыковок, недоработанных формулировок в описаниях этих режимах с лихвой достаточно, чтобы парализовать не только стройку, но и значительную часть других видов хозяйственной деятельности в границах ПАТ. Неясности сохраняются и приумножаются в регламентировании высотности, в ограничениях размещения объектов в разных подзонах по функциональному назначению. Из-за расплывчатых процедур установления границ подзон они «расползаются», бессмысленно накрывая своими ограничениями огромные территории. Нет четкости даже в таком, казалось бы, простом вопросе, как юридическое определение объектов, способствующих скоплению птиц (а такие объекты, по понятным причинам, на приаэродромных территориях находиться не должны).

Совещание 10.11.jpg
Представители компаний застройщиков города Новосибирска

Максим Федорченко, возвращаясь к истории закона 135-ФЗ, напомнил, что изначальным поводом для его создания стала необходимость упорядочения градостроительного регулирования Новой Москвы, которая, разрастаясь, стала «подпирать» действующие аэродромы. Главному мегаполису страны требовались четкие и ясные требования, задающие ограничительные параметры строительства в границах ПАТ.

Однако в ходе обсуждений законопроект был загроможден дополнениями, в том числе теми, которые распространили его действие практически на все виды аэродромов и, вдобавок к необходимым требованиям авиационной безопасности, прописали избыточные санитарные требования (к уровню шума и пр.). «Дополнения принимались в спешке, многие формулировки в них прописаны крайне неоднозначно, а правоприменительную трактовку их, по сути, отдали в руки операторов аэродромов, которым не очень-то нужно и не очень-то хочется этим заниматься», - констатировал президент Союза строителей Новосибирской области.

Максим Федорченко отметил, что во многих регионах из-за новых «приаэродромных» ограничений останавливаются стройки даже сейчас, в переходном периоде, до полного введения в действие федерального закона 135-ФЗ.

И он также согласен: когда этот переходный период закончится, станет еще хуже. Неясность, расплывчатость требований порождает «мутную воду», в которой проблемы могут всплывать совершенно неожиданно (как в уже упомянутом случае с объектами, привлекающими птиц: когда критерии подобных объектов не прописаны, «нарушителем» может невольно оказаться фактически любой объект, хотя бы потому, что на его крыше может сидеть стая птиц).

Отдельная острая заноза – проблемы с 7-й подзоной ПАТ (это единственная подзона, не связанная с обеспечением авиационной безопасности – она призвана гарантировать выполнение санитарных норм, в частности, по шумозащите).

По сведениям Максима Федорченко, к настоящему времени Роспотребнадзором разработана методика расчета 7-й подзоны приаэродромных территорий – но она действует только для гражданских аэродромов.

При этом, по статистике, из 425 российских аэродромов только 170 являются чисто гражданскими. 122 – чисто военные, 125 – аэродромы совместного базирования (то есть тоже «с военной составляющей»), 8 – экспериментальные. «Например, у нас в регионе все аэродромы – совместного базирования, то есть фактически они военные, и на них методика Роспотребнадзора не распространяется», - обрисовал специфику Новосибирской области Максим Федорченко.

В 7-й подзоне ПАТ главным контролируемым фактором является уровень шума. К сожалению, законодатель чересчур щепетильно отнесся к обеспечению комфорта жителей приаэродромных территорий, выставив избыточные требования к шумозащите: не выше 45 дБ в ночное время. «Причем данный уровень не должен быть превышен не только внутри квартир, но и на придомовых площадках. Если превышение – строить нельзя, либо нужно добиваться нужного уровня тишины путем специальных шумозащитных мероприятий; но как, например, защитить открытое пространство двора от звука летящих самолетов? Это невозможно, - констатировал Максим Федорченко. – Между тем, реальный шум в 7-х подзонах не так уже велик, и по факту вряд ли от него действительно нужно «защищаться». У нас в зоне Ипподромской магистрали шум в два раза сильнее 45 дБ, и никто не запрещает там стройки. А в 7-х подзонах ПАТ – собираются запрещать!»

Максим Федорченко предложил обратиться в федеральные органы власти с просьбой о введении моратория на действие 135-ФЗ или отдельных его частей. «Нужно разрабатывать новую систему регулирования строительства в приаэродромных территориях – разумеется, с учетом интересов всех граждан, с учетом обязательного обеспечения безопасности авиасообщений, но и с учетом того, что нам нужно развивать жилищное строительство, выполнять национальные проекты», - подытожил президент Союза строителей НСО.

Алексей Кондратьев разделил обеспокоенность по коллег поводу правового коллапса, резко тормозящего строительство на неоправданно разрастающихся приаэродромных территориях, и призвал относиться к решению данной проблемы как можно более практично. Ближайшим шагом на этом практическом пути, с его точки зрения, могло бы стать совместное решение региональной власти Новосибирской области и муниципальной власти Новосибирска о том, что проектируемые в границах ПАТ объекты, не выходящие по высоте за габариты уже существующей вокруг застройки, не нуждаются в сложных процедурах согласования с операторами аэродромов. 

«Это предложение исходит из простого постулата, что уже существующая, эксплуатируемая застройка – легитимна, и сносить ее никто не собирается, - пояснил вице-мэр. – Зачем, например, малому предпринимателю, который собрался построить совсем небольшой объект, погружаться в согласования с тем же аэропортом Толмачево, хотя заведомо известно, что этот объект никакой опасности для авиации не представляет, ведь его окружают более крупные действующие сооружения? А то получается, власти не сумели между собой договориться, и поэтому у бизнеса – лишние проблемы». Также Алексей Кондратьев затронул вопрос о сложности процедуры согласования возможности строительства объектов и предложил по итогам совещания выработать предложения касающиеся оптимизации документооборота.

Еще более практично и предметно прозвучало выступление руководителя подразделения правовой поддержки компании «Брусника. Сибакадемстрой» Ирины Головкиной, которая поделилась историей борьбы за легитимность строительства жилого комплекса в границах приаэродромной территории – и как раз в зоне давно существующей застройки.

«Ранее мы получили документ от войсковой части - оператора аэродрома «Гвардейский» - где было зафиксировано, что строительство ЖК «Авиатор» не приведет к нарушению требований безопасности полетов, - рассказала Ирина Головкина. – Остался вопрос по уровню шума. Поскольку он не относится к компетенции оператора аэродрома, мы обратились в независимую экспертную компанию, которая провела соответствующие замеры в дневное и ночное время. Результаты были отправлены в муниципалитет, который счел, что шум на нашей площадке не превышает норм, и выдал разрешение на строительство. Здесь уместно добавить, что наш квартал вписан в старую застройку, которой уже более 50 лет: тут есть и детсады, и школы, и многоквартирные дома. Однако уже после того, как строительство нашего ЖК развернулось, мэрия получила иск от прокуратуры, предписывающий «в интересах неопределенной группы лиц» отозвать разрешение на строительство … в связи с нарушением нормативов по шумозащите».

В 2020 году развернулись судебные тяжбы. Примечательно, что и суд первой инстанции, и суд второй инстанции встал на сторону муниципалитета и застройщика. Но прокуратура не сдалась, и с ее подачи, после рассмотрения кассационным судом, дело вернулось в суд первой инстанции.

По оценке Ирины Головкиной, кассационный суд поверхностно отнесся к рассмотрению дела, не стал вникать в детали, а доверился доводам прокуратуры, что и привело к «обнулению» результатов предыдущих судов. Суть решения кассационной инстанции, если упрощенно, выглядит так: отсутствие на настоящий момент установленных по новому закону приаэродромных территорий не означает отсутствия аэродрома и необходимости защищать людей от его воздействия. Аэродром есть, и вокруг него необходимы жесткие ограничения строительства.

«Наши доводы о том, что там, на улице Аэропорт, уже полвека живут люди, дети ходят в детсад, и почему-то никто за эти полвека не собрался встать на защиту их прав на «бесшумную среду», действия не возымели, - отметила Ирина Головкина. – Между тем, если прокуратура в итоге выиграет, будет создан весьма опасный прецедент. Помимо того, что «в интересах неопределенного круга лиц» останутся без квартир вполне определенные 350 дольщиков «Авиатора», дальше по цепочке могут пойти столь же «успешные» иски прокуратуры и по объектам других застройщиков, а поскольку прокуратура работает по максимальным границам ПАТ (это огромный прямоугольник вокруг аэродрома, примерно 20 на 30 километров), возникает риск остановки строек на всей этой огромной территории».

Ирина Головкина предложила провести еще одно совещание по острой проблеме застройки в ПАТ, обязательно пригласив на него представителей прокуратуры – с целью прояснить ситуацию и выработать некую общую позицию.

Дмитрий Тимонов для придания сбалансированности позиции представительницы «Брусника. Сибакадемстрой» напомнил, что прокуратура активизировалась в отношении контроля строительства на ПАТ после жалобы Росгвардии, обнаружившей, что прямо на линии взлета самолетов компания «Вира-строй» бодро возводит высотку.

Он призвал строительное сообщество активнее принимать участие в процессе установления ПАТ – в своих интересах. «Иначе Росгвардия поставит на кадастровый учет весь комплект своих приаэродромных территорий, и нам всем будет плохо», - предупредил Дмитрий Тимонов.

Денис Воронов, член Комитета по строительству Общественной организации «Деловая Россия», поддержал опасения Максима Федорченко и Ирины Головкиной по поводу возможной приостановки огромного числа строек в ПАТ, в том числе из-за пресловутых шумовых ограничений. «45 децибел - избыточная ночная норма, к которой трудно будет приблизиться всей России, - подчеркнул Денис Воронов. - Для понимания: 45 дБ - это шум листвы в тихом парке! К примеру, на шумовой карте Москвы видно, что этому нормативу не отвечают даже внутриквартальные территории в элитном центре нашей столицы. И город Чикаго, на территории которого эти требования тоже не соблюдаются, вполне спокойно живет с двумя аэропортами на своей территории, город развивается».

По оценке Дениса Воронова, в сложившихся условиях большинство регионов вынуждены саботировать избыточные, неоправданные требования по шумовой защите тех формально «приаэродромных» территорий, которые входят в 7-ю подзону – они попросту не ставят эти территории на кадастровый учет, как бы замораживая их «переходный» статус на неопределенное время.

Вслед за Максимом Федорченко Денис Воронов уверен: действие 135-ФЗ в его существующей редакции необходимо прекратить.

«Почему прокуратура, запрещая строительство нового жилья, на территориях седьмых подзон, никак не пытается защитить от шума тех людей, которые уже давно, многие десятилетия, живут на этих территориях? Совершенно очевидно: 7-я подзона ПАТ в нынешней редакции законодательства не оправдывает своего предназначения, она лишь омертвляет развитие городов. У нас уже практически готовы предложения по изменению законодательства. Необходимо вернуться к нормам до 2017 года», - заявил представитель «Деловой России».

«В силу специфики расположения наших аэродромов, под фактический запрет строительства и реконструкции подпадет основная часть Иркутской агломерации, населением около миллиона человек», - уточнил Денис Воронов.

В ходе последовавших за выступлениями обсуждений застройщики поддержали озвученные инициативы. Они выразили уверенность: связанные с введением 135-ФЗ процедуры громоздки, избыточны и никому, по большому счету, не нужны, и проголосовали за их упрощение всеми возможными способами и инструментами, и на уровне решений местных властей, и на уровне изменений федерального законодательства. «А вообще, если мы ведем строительство по градплану, разработанному в соответствии с утвержденным генеральным планом Новосибирска - то какие еще согласования нам нужны?», - задал риторический вопрос один из участников совещания.

Подводя итог, Виктор Мокровицкий отметил, что ближайшей задачей профессионального сообщества становится внесение изменений в действующее законодательство, которые позволят оздоровить правовое регулирование застройки ПАТ. По его оценке, продвижение соответствующих инициатив целесообразно осуществлять через избранных депутатов, поддержанных строительным деловым сообществом, и Союз строителей Новосибирской области берется за эту работу.

Свяжитесь с нами
Наш менеджер перезвонит вам в течение нескольких минут
При выполнении скрипта возникла ошибка. Включить расширенный вывод ошибок можно в файле настроек .settings.php